2012反腐关键之年多地做法值得关注拳

2012年是我国落实《建立健全惩治和预防腐败体系年工作规划》的收官之年，在这一年里，反腐倡廉建设工作势必更加引人关注。

反腐倡廉建设的关键词是 建设 ，那么，对其应有清晰的解读： 建设 必须具有高度负责和求真求实的精神状态； 建设 必须有改变现状勇于创新的政治勇气； 建设 必须用实际效果考察干部谋划协调和做实事的真实水平。正是带着探寻 建设 的思维，中国社会科学院于岁末年初之际发布了我国首部 反腐蓝皮书 。 反腐蓝皮书 调研组在长达两年的时间里展开了广泛而深入的国情调研，足迹遍及全国29个省、自治区和直辖市的100多个市县，对许多有益有效的地方反腐倡廉建设工作的先进经验进行了总结和归纳。对此，本版在新年伊始选取了其中较有代表性具有很高建设性的地方经验进行报道，期望为2012年各地反腐倡廉工作提供有益参考。

山西 创新机制扼住 资源腐败 咽喉

本报 赵丽

200 年至2008年间，山西省煤焦领域安全生产事故频发，在各种矿难事故的背后，人为因素与渎职和腐败行为密切相关。 上述论断出自于中国社会科学院发布的我国首部反腐蓝皮书。

山西省煤炭资源储量丰富、分布广泛，煤炭产业早已成为山西省重要的支柱产业。近年来，煤炭价格持续走高，山西煤炭产量逐年增加，煤炭产销和效益状态良好。与此相伴而生的问题一样存在，参与 反腐蓝皮书 编写的中国社会科学院财贸所调研组在赴山西调研后发现，煤矿的所有权、使用权、经营权频繁变动，企业多小散乱和国有资产流失问题突出。

据统计，山西省自集中开展煤焦领域反腐专项行动以来，截至2011年2月已立案查处煤焦领域违纪违法案件1719件，处罚违纪违法党员干部 289人，其中涉及厅级干部8人。例如，查处了大同市原副市长王雁峰在煤矿置换进程中收受巨额贿赂案；晋城市煤炭局原总工程师、党组成员刘俊文收受有关煤矿负责人贿赂案；蒲县煤炭局原局长 俊案等。

据调研组组长、社科院财贸所副所长史丹介绍，在山西煤焦领域中，特别是县乡两级涉矿单位、部门的工作人员权利寻租，突出表现在以下10个方面：一是违规审批资源、非法倒卖国有资产；二是漏缴、欠缴、挪用、私吞煤炭基金；三是不按规定收取资源价款；四是偷逃欠税；5是煤炭运销票据名目繁多，以及捏造、倒卖票据；6是国有资产严重流失；七是中介机构虚假评估、商业贿赂；八是超层越界、非法组织生产；九是以土地治理为名非法采煤；十是党员干部入股办矿、收受贿赂。

史丹认为，煤焦领域腐败存在内部缘由和外部缘由两个因素，内部缘由是在巨大的经济利益诱惑和驱使下，国家机关工作人员通过权利寻租对市场的渗透引致权力的市场化溢价。外部缘由则是权力制约机制未能形成，矿产资源产权制度缺失，资源价格成本构成不完全，致使利益不合理分配， 不完全本钱 成为煤炭行业取得暴利的主要原因。

根据史丹等人的调研，山西煤焦领域腐败行为在煤炭安全生产监管、生产经营、购销运输、税费征管、吞并重组整合以及中介服务等各环节均有不同形式的表现。

以煤炭资源开采为例，在我国，一家煤矿企业要获得合法生产资历必须办齐 6证 ，即采矿许可证、煤矿生产许可证、安全生产许可证、矿长资格证、矿长安全资格证、工商营业执照6个证件。但事实上，审批环节越多，意味着权力干预越深。在一些地区， 明码标价 办理相干证件已成为公然的秘密，资源开采的审批权沦为某些部门的寻租工具 由于手握资源开发审批大权，一些地方官员与一些矿老板相互勾结，行权钱交易。个别位高权重的官员，通过帮矿老板取得探矿权、采矿权，收取办矿 公关费 、 手续费 。一些县乡的地方实力派小官员也通过暗中保护没有任何手续的 黑矿 发横财。

除了在行政审批、监管等环节的资源腐败由于手段 传统 在社会上的认知程度比较高外，反腐蓝皮书中还指出，煤焦领域的中介服务组织腐败行为尤其值得引起重视。 山西煤焦领域的社会中介组织泛滥，一些中介组织业务水平不高，违反职业道德对涉煤事项进行虚假评估。特别是许多中介组织的负责人由离退休领导干部担任，成为离退休干部 退而不休 滋生腐败的又一通道。

资源领域腐败多发，不但造成了巨大的资源浪费，影响我国经济转型与可持续发展，而且严重地损害党和政府在人民群众中的形象，成为影响一些地区社会稳定的重要诱因。要遏制资源领域的腐败高发现象，需要从体制机制入手，通过创新资源开发和管理监督等各项制度，从源头上预防腐败的产生。 史丹说。

针对资源领域的种种乱象，中央曾多次采取措施严厉整饬，作为煤焦领域腐败 重灾区 的山西省也实行了一系列行之有效的做法，调研结果表明：

山西省自2008年7月集中展开煤焦领域反腐败专项斗争以来，在深入分析煤焦领域滋生腐败缘由的基础上，对煤焦领域反腐倡廉制度建设作出整体规划。针对煤焦领域行政审批、安全监管、生产经营、税费征管、中介服务等重点环节作出明确规定。据统计，仅2010年，山西省市两级政府就出台煤焦制度184项，相干制度总数累计达到608项。结合推动行政审批制度改革，组织相干部门将目前办理煤炭生产经营所需 6证 审批改为并联审批，建立 6证 并联审批办事大厅和相关审批制度。

另外，山西还摸索出一套 三权制衡 的方法，遏制煤炭税费征缴中的 跑冒滴漏 。即经营开票权、管理验票权、监督稽查权相互分离。权力的分离在体制上分解了权力，在运行上规范了行为，在监督上强化了制衡，有效避免了车户拉关系、找门子、偷逃税费行动，遏制了公路站点 收黑放黑 现象。

针对煤焦领域的腐败问题，调研组认为，对一些资源富集地区、腐败高发地区以及一些特殊行业，可先行试点官员财产申报制度，让媒体和公众参与对官员的监督。同时，在积极推进统一规范的矿业权交易市场和综合监管平台建设的进程中，应尽快建立中介机构的准入退出机制、失信惩戒机制，完善从业管理制度和信用记录制度，规范评估和中介行为。

青岛科技反腐让权利运行更加透明

本报 赵丽

行政审批、政府采购、公共资源交易、服务群众窗口等纳入电子监察范围，使用者、管理者、监督者都可以通过络了解和掌握权力运行的过程；

对社保基金、住房公积金业务、土地招拍挂交易系统、政府采购交易系统建立相匹配的监督流程。当系统提示红牌、黄牌及预警类信息后，监察室依照络督查办理流程及时拟制《办理通知单》，交相干业务处室限期落实；

对建设工程招标业务系统、科技计划管理系统、产权交易信息检测系统、 三资 管理系统，设置了权力审核程序及风险监测点。风险点由络自动生成，不受人为因素影响，不仅客观而且有效；

以电子政务络为载体，以现代信息技术为支撑，近年来，山东省青岛市所进行的上述一系列创新，成为近年来中国在反腐领域积极引进先进科技、全面提升 技术含量 的一个缩影。事实上，随着互联在中国的快速发展和广泛普及，络监督日趋成为一种反应快、影响大、参与面广的新兴监督方式。中国社会科学院 反腐蓝皮书 调研组赴青岛课题组就专门对当地的 科技反腐 创新进行了调研。

制度是根高压线，就是常常不带电 。这是老百姓面对一些部门配置权力资源和权力流程出现的不科学、不透明、不规范、不标准的 4不 现象而表现出的一种无奈宣泄。

据课题组核心成员、中国社科院财贸所副研究员王朝阳介绍，为了解决这类尴尬局面，同时破解部门监督分割的信息孤岛难题，把单个监督变成整体监督，提高效率，青岛市推动反腐倡廉信息化建设，搭建全市综合电子监察系统平台，对行政部门权力流程进行科学化、透明化、规范化再造，前后经过4次大规模的行政权力集中清理，行政审批事项由126 项减至109项；全市实施行政处罚基准制度，对4 79项行政处罚事项的裁量标准进行细化拆分。

另外，青岛市应用电子监察系统实行上监控，同时受理相关投诉举报，依法调查处理职责范围内的公共资源交易违法违纪行动。据悉，工程招投标、政府采购、国有产权交易、土地交易均被纳入青岛市公共资源交易电子监察系统。

在进行了行政权力的 流程再造 和公共资源交易的 在场革命 之后，青岛市的大剧院工程通过电子评标系统，上亿元的工程造价几千项清单在 0秒内，就完成了横向和纵向的比较分析，并构成了详细的清标报告。

课题组认为，运用现代科技手段，加大监督制约的渗透力和扩 ，用无情的电脑管住有情的人脑，把制度监督与技术监督有机结合起来，才能使监督更科学、更周密。同时，当前，社会上对一些政府管理部门暗箱操作、滥用自由裁量权、差别服务、态度生硬、作风粗鲁等问题意见很大。青岛市监管系统让政府部门行政进程透明，交易行动公然公正，社会主体参与度不断提高，有效减缓了一些潜伏的社会矛盾，维护了社会稳定，促进了社会公平正义。

在运用 科技反腐 的进程中，很多地方均面对这样的一个问题 投入资金过大。对此，作为 过来人 的青岛市总结出了这样一个观点 钱越多的地方，越容易滋生腐败，就越应当出大钱来预防腐败 ，治理预防大腐败，需要大投入。为此，青岛市前后投入上亿元，形成了市、区(市)、乡镇(街道)、村(居委会)和部门间相互联通的电子政务运用系统，将政府职能和工作动态全部上。这1平台建设与三级政府行政服务中心的建立紧密结合在一起，使各类监察系统有了可靠的硬件作为基础。

借助络将政务公然实际上是地方借助科技反腐的重要举措之一，但是在主客观条件均有一定限制的条件下，哪些政务最需要被公然，常常成为了困扰有关部门的困难。对此，青岛市给出的答案是 老百姓最需要甚么、最想知道什么，我们就公布什么 的理念，通过电子终端、电子显示屏、上墙公示公然的做法实现保证民众知情权和保护人民利益的目标。

据王朝阳介绍，青岛市针对社会上反应强烈的住房公积金问题，对单位和职工住房公积金缴存基数、缴存比例和缴存额的上下限实施监察，确保住房公积金控高保低政策的落实。另外，财政部门还录入资金使用单位提交的信息，通过扫描发票和上传附件，使监察人员掌握各单位资金使用情况，促进资金落实到项目而不被挪用。

权利缺少有效监督和制约，是腐败现象易发多发的重要原因。 科技反腐 为完善权利配置、规范权力运行、避免权利滥用提供了契机和有效实现方式。一方面，通过 清权 、 确权 和权力流程再造，合理划分和科学配置各部门的权利和职责，有效防范权力过度集中带来的风险。另一方面，权利 线上运行 有利于实现权利行使的透明化和格式化，使抽象的权利变得 可视 、 可控 、 可查 、 可纠 ，大大压缩暗箱操作和权力滥用、私用的空间。 王朝阳说。

课题组还得出结论认为，传统监督方式由于遭到时间、地域、体制等因素的限制，监督效果难以充分发挥。现代信息技术和络技术，通过电子监察系统和业务系统的协同构建，突破了传统监督方式的时空局限，拓展了监督领域和范围，把现代科技手段嵌入权力运行的各个环节，通过大量信息数据在系统之间高速传递和相互印证，进行实时监控和有效预警，使内部监督和外部监督能够有机结合，实现对重点领域和关键环节的嵌入式监督，提升监督效能。

陕西打造防控腐败行为 制度群

本报 杜晓

近年来，陕西省把解决社会关注度高、群众反应强烈、实际工作中亟待解决的问题作为着力点，制定了一系列行之有效的惩治和预防腐败制度，形成了防控腐败的 制度群 ，有效推动了反腐倡廉建设。

中国社科院 反腐蓝皮书 调研组陕西课题组核心成员、中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英向介绍，陕西省在反腐倡廉中所产生的有益有效制度包括以下数项：

推进大众点名接访和信访听证终结制度。越级访与重复访是基层信访工作面临的两大困难。出现越级访、重复访的主要原因在于，群众对基层信访接待机构不信任。陕西深入分析群众的信访心理，从接访机制改革着手，改进接访流程，推出领导干部挂牌、群众点名接访和信访听证终结制度，取得了良好效果。

推行乡镇公务接待 廉政灶 制度。反腐蓝皮书认为，公款吃喝浪费国家资财，损害干部荣誉，败坏社会风气，人民群众反应十分强烈。针对这个问题，中央多次下发全国性文件，各地区、各部门也制定了配套制度和措施，但是，以各种名义大吃大喝的歪风禁而不绝。出现这种情况的缘由之一在于，相关规定载体不明、标准模糊，易产生变通做法，进而偏离制度设计初衷，实际效果大打折扣。

据党国英介绍，陕西省纪委、监察厅在广泛调研和试点的基础上，在全省推行了乡镇公务接待 廉政灶 制度，要求上级机关及其工作人员在乡镇进行检查指导、调查研究等公务活动需要就餐的，严禁在营业性餐馆进行公务接待，一概在乡镇机关食堂就餐，严格控制陪餐人数。 廉政灶 不是在乡镇一级重新建设公务接待专用灶，而是对原乡镇机关食堂进行改造后，将其用作机关食堂和公务接待点。

推进政府采购电子化管理执行制度。为增进政府采购更加公然公平公正，从源头上预防腐败，陕西于2010年5月21日下发了《陕西省电子化政府采购办法(试行)》和《陕西省推动电子化政府采购工作实施意见》，要求从省本级到市、县(市、区)，分步分级实施电子化政府采购制度，用两年时间，建成涵盖全省各级财政主管部门、采购单位、政府采购代理机构、评审专家、供应商在内的电子化政府采购管理和执行平台。

实施乡镇办案协作区制度。纪检监察机关自身建设是反腐倡廉建设的一项基础工程，纪检监察干部队伍素质的高低、工作水平的优劣、管理机制的顺滞，直接影响着党风廉政建设和反腐败工作的成效。此次调研表明，许多基层纪检监察组织经常面临办案气力薄弱、业务不熟练、人情干扰大、监督不到位、效率低下等困难。

调研结果表明，所谓乡镇办案协作区制度，就是按照 就近连片，优势互补，有利工作 的原则，将区县乡镇划为几个办案协作区，每一个协作区成立一个案件检查工作指点组，由区县纪委常委任组长，进行协作办案。 联查 、 联审 是乡镇办案协作区制度的主要运行方式。

全面推进村民监督委员会制度。在新农村建设的实践中，如何加强农村民主政治建设，实现民主自治的新突破，一直是各地面临的重要课题。

陕西积极吸收基层自治智慧，完善村级民主监督的组织形式和工作机制，在试点的基础上，在全省推进村民监督委员会建设，为解决监督农村干部问题提供了新的思路。目前，这1制度已在全省推开，共建立村民监督委员会2711 个，占行政村总数的99.5 %。 党国英说。

尝试各类领导干部离任交接制度。做好各类干部的离职交接，是保持党委政府各项工作延续性的重要内容，也是离职干部的职责所在。反腐蓝皮书指出，长期以来，由于缺少相应的制度规范，致使交接工作难以正常实行或流于形式，离任者常常 调令得手，抬腿就走 ，而继任者则是 新官不理旧账 。交接进程中的 职责不清，是非不明 ，不但影响对离职干部任期履行情况的正确评价，也影响了新任干部全面有效地开展工作。由于交接不清，致使遗留问题不能及时解决，容易造成人力、物力、财力的浪费，甚至造成重大经济损失或群体性事件，常常难以界定新官与旧任的。更为严重的是，由于监督不力，还容易滋生各种腐败现象。

鉴于以上情况，自2008年起，陕西省西安市先后在阎良、未央、莲湖 个区试行了领导干部离职交接制度，2010年9月份开始，在1 个区县全面推行了此项制度。

党国英进一步向总结了陕西打造反腐倡廉管用 制度群 的主要经验， 制度建设要有 问题意识 ，捉住重要领域和关键环节；制度建设要以 管用有效 为目标，增强新制度的针对性和可操作性；制度建设要有 一盘棋 的宏观思路，重视制度的系统性和配套性；制度建设要与惩防体系建设的有关环节相结合，不断提高制度的履行力；制度建设应坚持 以人为本 ，解决人民群众关心的问题。

在反腐倡廉制度建设中，应始终把维护和实现人民群众利益作为制度创新的出发点和落脚点，将 能不能方便大众表达利益诉求，能不能解决群众实际问题，能不能获得大众认可 作为制度建设的前置性设计要求，使反腐倡廉制度建设真正成为体现为民执政宗旨的根本性保障。 党国英说。

破解廉政建设 两张皮 难题

本报杜晓

加强廉政风险防控是推动权力公然透明运行、健全权力运行制约和监督机制的一项重要实践探索。但是在实际工作中,脱离业务工作谈廉政风险以致构成 两张皮 的现象在不同范围不同程度地存在,如何解决 两张皮 问题是一个亟待深入研究的重要课题。中国社科院 反腐蓝皮书 调研组在对 省廉政风险防控机制建设进行的专题调研发现, 省就增进廉政建设与效能建设互促双赢作了大量有益探索。

据中国社会科学院 反腐蓝皮书 调研组 课题组核心成员、中国社会科学院政治学所助理研究员王红艳介绍, 省在推进廉政风险防控机制建设时,突破了传统思维和习惯做法,将 风险管理 等现代管理理念和科学方法引入反腐倡廉建设实践,将预防腐败工作落实到权利运行的全过程,清晰地体现了党风廉政建设和反腐败斗争向科学化、制度化、规范化强力推动的脉络。

据了解, 省推动试点地区和试点部门效能政府建设和党风廉政建设的互促双赢,不同地区和不同部门的具体做法和安排各有特点。比如, 市寻求的是 以廉促勤 的联动效应,在全市部署开展 廉政风险预警防控 工作；长春市则明确提出要 推动反腐倡廉和机关效能建设,加强廉政、效能风险管理,健全内部控制机制 。

从各地和各部门选择切入点和突破口的情况来看, 省现阶段的探索和实践大致可以概括为两种模式:一种是效能建设主导模式,即强调从加强效能政府建设方向破题的模式；另一种是廉政建设主导模式,即着力从加强领导干部廉政预警方向破题的模式。 王红艳说。

王红艳进一步分析,从廉政风险防控体系的设计来看, 省的两种探索模式破题方向不同,实践路径相异,效能建设主导模式侧重于通过加强效能政府建设来促进党风廉政建设,廉政建设模式重于通过加强领导干部廉政预警工作来推进惩防体系建设和效能政府建设,这两种模式寻求的都是政府效能建设和廉政建设的互促共赢,在核心设计上还有不少相同之处,表现出以下特点:

形成廉政防控的领导机制。 省委、省政府重视廉政风险防控机制建设,省纪委着力推进实行,各地区、各部门有序展开,并对此明确指出,党委党组书记是廉政风险预警防控的第一人,要负总责；分管领导是具体人要具体管。

教育先行。例如, 市纪委曾举办了廉政风险防控培训班,各县(市)区和市直部门108人参加了学习。培训班紧密联系实际设置了三个专题,每个专题穿插播放电视专题片和经验交换。

注重督查考评。为确保廉政风险防控工作保质推进,各地区、各部门加强了督查考评。比如, 市就曾组成7个督查组对各县(市)区和市直试点单位进行了专项督查,市纪委召开常委会,听取了督查情况汇报。

以加强风险防控为主题。上述两种模式都坚持主动预防、关口前移的原则,最大限度地遏制腐败产生的动机,减少腐败产生的环境,降低腐败产生的可能性,实现治乱提效和爱护党员干部的两重目的。

处理好权力基本问题。 省紧紧抓住权利这个关键不放松,围绕权力授予、权力分配、权利运用、权力制约和权力的监督几个环节做文章,取消没有法律依据设置的权力,整合归并交叉堆叠的权力,适度分解过于集中的权利,规范权利乱作为现象,覆盖没有制约和监督不到位的盲区,从而使职能部门建立起了一套 权责明晰、程序周密、运行公开、制约有效 的工作机制,领导班子之间构成了一套 授权有据、集权有道、分权有序、用权有度、制权有效 的分工合作机制。

强化流程管理。效能建设从加强职能部门的业务管理入手,廉政建设从加强廉政风险预警的管理入手。比如, 省人社厅实行预警防控、全程防控、重点防控和公开防控相结合,对权力运行的全部流程进行有重点、有措施的监控。

制度建设为保障。例如,长春市提出要建立起 人人有准则、事事有遵循、处处有章法 的内部控制机制。该市参加第一批试点的 4个部门,一共制定防控措施6450条,健全完善相关制度1016项。

建设科技支持平台。例如, 市建立了行政效能投诉动态评价管理系统和行政审批电子监察系统。当地国土资源局率先在全省国土资源系统建立国土资源电子政务系统,使有偿使用建设用地审批,划拨建设用地审批,划拨土地使用权转让审批、租赁用地审批,临时用地审批、采矿权申请、采矿权变更、采矿权转让等项审批权利均实行上审批,确保了审批过程公然透明。

省的实践表明,实现廉政风险和业务风险同步防范,解决政府职能行使与廉政建设 两张皮 问题,是完全可能的；要解决 两张皮 问题,必须要有 一盘棋 的谋略和部署,将推动效能建设与廉政建设的互促共赢设定为目标；要推动效能建设与廉政建设的互促共赢,必须坚持以处理好权力问题为主线,以强化流程管理为手段,以建设科技平台为支撑。 王红艳说。